Ambientum - Revista Ecotimes Cartas al director - ley 22/1988 de 28 de julio de Costas

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CARTAS AL DIRECTOR

Carta

Análisis de la ley 2/2013 de 29 de mayo de protección y uso sostenible del litoral y de
modificación de la ley 22/1988 de 28 de julio de Costas

Por Sonia Ortiga Zarazaga
Abogada Ambiental
redaccion@ambientum.com

ey 2/2013 de 29 de mayo de protección y uso sostenible del litoral

Si analizamos el preámbulo de la nueva ley de costas, ley 2/2013 de 29 de mayo, ya nos damos cuenta de la interpretación que se hace en la ley de la palabra “sostenible” muy vinculada a desarrollo económico y que se repite a lo largo del articulado.

Si resumiéramos el porque de la modificación lo basaríamos en dos conceptos, el primero sería para crear un desarrollo sostenible en la costa compatible con el crecimiento económico y el segundo garantizar la seguridad jurídica.
La seguridad jurídica aparece como un elemento clave de la nueva ley, tachando de alguna forma de “insegura” la ley de costas del año 88 que durante 25 años ha tenido el respaldo judicial tanto del Tribunal Supremo como del Constitucional. Donde esta esa falta de seguridad jurídica?

Resulta también sorprendente que un informe del año 2012 de AEVAL sobre el impacto de la Directiva Marco de Agua y de Estrategia Marina , señale que la ley del año 88 garantiza la protección del DPMT aunque de forma insuficiente en cuanto a estrategia en protección de zonas costeras (en referencia al GIZC) pero en ningún caso pide que debiera hacerse una nueva ley puesto que la considera “protectora”. Y estamos hablando de un estudio del año 2012 y de un organismo oficial.

Otro de los motivos que alegaba el borrador de anteproyecto – y que finalmente no aparece en la ley-es la seguridad jurídica que piden los inversores y compradores extranjeros en relación a la costa española. Y nombraban el informe Auken . Precisamente , tuve el honor de ayudar a la Diputada Margret Auken a elaborar el informe en el Parlamento Europeo, y se ha malinterpretado el informe para demostrar la necesidad de la reforma de la ley de costas.

El informe Auken pedía una solución a la insostenibilidad de la costa, tanto ambiental como económica – al igual que lo denuncia el informe AEVAL-. El informe denuncia a los responsables de la destrucción costera, a la inactuación de las administraciones y al incumplimiento de las directivas Aves , Hábitat y Marco de Agua. Instaba al gobierno a tomar medidas contra la especulación ,contra el desarrollo insostenible y que se modificara la ley en relación a los derechos de los legítimos propietarios de viviendas, pero en ningún caso proponía la práctica derogación que se ha hecho con la nueva ley.

Analizando el preámbulo encontramos una frase clave de la nueva ley , y lo que creemos que esconde la misma-el boom turístico y de los cultivos marinos-. “En nuestro litoral se concentra buena parte de la actividad turística y de la relacionada con los cultivos marinos, lo que hace que sea un recurso estratégico de crucial importancia para el país”.
Y la siguiente frase también evidencia cual es el fin de la ley... “ el desarrollo sostenible se alimenta de la relación reciproca entre la actividad económica y la calidad ambiental”. No estoy , ni la mayoría de los que se oponen a esta nueva ley están en contra del desarrollo sostenible. Pero evidentemente si estamos hablando de protección del litoral y de la costa, la defensa del medio ambiente-protegido a nivel constitucional – debe prevalecer.

Economizar la costa, querer hacerla productiva económicamente sin respetar el medio natural costero es en definitiva lo que propone esta ley.

Uno de los principales problemas que veo es el desarrollo reglamentario que se deja en muchos aspectos-protección preventiva , adecuación a normativa de cambio climático, etc.

La ley debería regular aspectos esenciales que se dejan para el reglamento, vía decreto , lo que significa que deja a toda la sociedad sin la posibilidad de saber, discutir y analizar sus consecuencias.

Otro de los aspectos esenciales de los que carece la ley , es que no se adjunta memoria económica ni informe de viabilidad económica que tienen las reformas. -especialmente en cuanto al plazo concesional a 75 años- . Es importante cuantificar cuanto puede costar a los ciudadanos los cambios demaniales a 20, 30,50 o75años . Y cuantificar cuanto costará a cada contribuyente las futuras inundaciones en nuevas zonas inundables – gracias a la nueva ley-y que van a cargo de los presupuestos generales del Estado y que cada año aumentan.

La revisión del deslinde

Y también sería importante saber como piensa pagar el Estado, o las respectivas Comunidades Autónomas todas las modificaciones previstas, cuando los presupuestos en costas se han reducido un 60%.

Todos estos aspectos económicos en el actual periodo en el que nos encontramos son esenciales. Es más, una ley no debería ser aprobada sin tener memoria económica.

Voy a tratar los aspectos que se han modificado con la nueva ley y que consecuencias tienen o pueden tener en un futuro.

La revisión del deslinde

Lo primero que hay que decir de los deslindes realizados, tanto el de los 12 núcleos como el de Fuerteventura es que justamente van en contra de la igualdad de todos los españoles-defendido en el preámbulo de la ley-porque que muchos nos preguntamos porque esos núcleos y no otros con las mismas características. En la ley se defiende “su situación singular” y una “solución singular”, pero lo que esta claro es que esta singularidad abre la puerta a que otros núcleos con las mismas características pidan el deslinde vía judicial y este sea concedido.

Estos deslindes también indican la defensa que esta ley hace a los intereses privados , y lo gravosa que resulta para los intereses públicos, puesto que el Estado deberá garantizar su protección mediante las obras que sean necesarias. La Ley tiene un grave problema de base, y es que ignora que la costa tiene una dinámica activa, influenciada por la dinámica marina y atmosférica. Y que estas dinámicas son variables. La inundabilidad natural de la costa debe realizarse sin constricciones ni limitaciones puesto que son movimientos naturales de la linea de costa, parte de su dinámica y de la sus ecosistemas. Para calcular la probabilidad de ocurrencia de las condiciones normales y la probabilidad de condiciones extremas, hay suficientes datos técnicos para realizar un estudio de datos por años. Pero la ley ha redactado como bien de DPMT, "la zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la linea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial y el limite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos , de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la linea de pleamar máxima viva equinoccial."

La consecuencia es que de forma indirecta, puesto que se desconocen los criterios técnicos ya que se dejan para el Reglamento , se pretende una revisión completa del deslinde que afecta a toda la costa. Al no indicar en la ley los criterios para determinar el nuevo deslinde , la totalidad de los tramos de costa deslindados según la ley de costas cumplirán la condición de revisión de deslinde.

En relación al deslinde de los paseos marítimos, debe recordarse cual es la función de un paseo marítimo.. protección de la tierra además de zona de esparcimiento y ocio. Pero si un paseo marítimo es construido alterando la morfología del litoral, pierde su función de protección y su capacidad de respuesta frente a la dinámica marina. Cuanto más cerca del mar se construya un paseo, mayor será su afección a los procesos litorales. Si un paseo se inunda, y como algunas veces ha ocurrido , lo hace diferentes veces en el tiempo, indica que su localización no es correcta, y que habrá que invertir mucho dinero en su reparación. Estos errores de inundabilidad de ciertos paseos son predecibles, puesto que existen los medios técnicos para hacerlo, pero según la nueva ley, se deja la puerta abierta al deslinde de paseos marítimos. Cuanto puede costar entonces, con la nueva ley, los daños en paseos marítimos , en los próximos años?, Se ha estimado el coste de recuperar esos paseos? Evidentemente, ninguna de estas cuestiones han sido tratadas por la ley.

Deslinde de 12 núcleos (disposición adicional 7ª)

Se deslindan 12 núcleos con arbitrariedad, sin justificación técnica, (Rocafel, Puerto de Santa Pola, EmpuriaBrava, Platja D´aro, Ria Punta Umbria, Caño del Cepo y Casco urbano Isla Cristina, Pedralejo y El Palo, Playa Oliva, Xilxes, Moaña)
Es increíble que se deslinden directamente estos núcleos , en base a una “situación singular” con una “respuesta singular” tal y como aparece redactado en la ley. Estos deslindes, van en contra de la seguridad jurídica y sobre todo en contra del principio de igualdad, . Por que esos y no otros núcleos con similares características? Esta claro que detrás de estos deslindes hay razones de peso político , razones evidentemente que no se basan ni en justificaciones sociales, ambientales o de otro ámbito.

Esta inseguridad jurídica abre la puerta como ya he comentado antes a que otros núcleos recurran el deslinde vía contencioso y consigan su propósito puesto que efectivamente tengan los mismos requisitos por los que se han deslindado por ley estos 12 núcleos.

En cuanto al deslinde de Formentera, supone una exclusión del 90% de su litoral del DPMT y atiende exclusivamente a intereses privados.

No se han tenido en cuenta tampoco las diferentes inundaciones que han tenido lugar en estos núcleos (algunas como El Palo o Punta Umbria son áreas de riesgo potencial significativo).

La transmisión inter vivos

Otra de las novedades de la ley es la posibilidad de transmitir ínter vivos las concesiones. De esta forma, se esta vulnerando el principio de inalienabilidad del dominio público recogido por la Constitución española.

Terrenos inundados artificialmente (artículo 2)

"No pasarán a formar parte del DPMT aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente como consecuencia de obras o instalaciones realizadas a tal efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público"

También encontramos otra referencia en la disposición transitoria primera. Apartado 5.

El aumento de las concesiones a 75 años

"si los terrenos hubieran sido inundados artificial y controladamente como consecuencia de obras o instalaciones realizadas a tal efecto y estuvieran destinados a actividades de cultivo marino o a salinas marítimas se excluirán del dominio público marítimo -terrestre, aun cuando sean naturalmente inundables ".
Este artículo hace referencia a espacios destinados a cultivos marinos y salinas. Es una clara idea de privatizar el DPMT en favor de intereses privados.

El aumento de las concesiones a 75 años

El aumento de las concesiones se hace adicionalmente a los 30 años que ya concedía la ley de costas del 88. ( artículo 2. 1-“ la prorroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la ley 22/88)

No se realiza ninguna justificación por la ampliación concesional-de alguna forma, se dice que por “seguridad jurídica”-ni se realiza evaluación económica de sus consecuencias. No se puede acotar una tasa máxima de ascenso del nivel del mar , por lo tanto inundablidad del litoral en un periodo de 75 años. Lo que significa que serán los contribuyentes los que tendrán que asumir las consecuencias de estas concesiones, -por ejemplo si son zonas que se inundan y deben restaurarse.

El aumento a esos 75 años ( artículo 66.3) también se prevé a concesiones de explotaciones de recursos mineros o energéticos, lo que supone también otro desproposito ambiental.

La reducción de las servidumbres de la costa

El nuevo artículo 23.3 dice "En las márgenes de los ríos hasta donde sean sensibles las mareas la extensión de esta zona podrá reducirse por la Administración del Estado, de acuerdo con la Comunidad Autónoma y Ayuntamiento, hasta un mínimo de 20 metros, en atención a las características geomorfológicas..."

Esto supone una grave desprotección de las rías sobre todo en la cornisa cantábrica y atlántica, y además un grave error puesto que la actual ley equipara ríos a rías.

La ley prevé también una reducción del ancho de la servidumbre de 100 metros a 20 metros , en relación a los núcleos de población que aunque no sean suelo calificado como urbano, tengan las mismas características propias de él.

Esto demuestra claramente que los redactores de la ley han hecho caso omiso al informe de AEVAL del año 2012 que claramente aconsejaba el aumentar a 200 metros la servidumbre de protección para una protección efectiva de la costa.
Efectivamente, una protección efectiva o preventiva , como pretende defender la nueva ley de costas es ampliar la servidumbre a 200 metros, y no dejar en manos de futuros booms turísticos o urbanísticos esta zona de protección.

Restauración de la costa

No hay ni un solo artículo específico, o modificación de articulado sobre la restauración o recuperación de los procesos litorales, ni de ecosistemas.

Cambio climático

En el anteproyecto de ley el cambio climático no aparecía. Muchos tenemos claro que el actual gobierno sigue sin creer que tal cambio climático exista, y prueba de ello es que en el borrador no había ninguna referencia al mismo. Finalmente en el senado se presento vía enmienda , una vaga referencia a la lucha contra los efectos del cambio climático en el litoral.

Se introduce la referencia al cambio climático en la disposición adicional 8ª – informe sobre las posibles incidencias del cambio climático en el DPMT-. "El Ministerio de Agricultura , alimentación y medio ambiente procederá en el plazo de 2 años desde la entrada en vigor de la ley a elaborar una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático... "

Por que entonces se aprueba una modificación de la ley de costas sin hacer esta estrategia ? Por que se espera 2 años a hacer la estrategia?

Es evidente que el Ministerio ha tenido mucha prisa en sacar adelante la modificación de la ley sin tener en cuenta aspectos esenciales como este.

Se introduce también un régimen específico para los tramos del litoral que se encuentren en riesgo grave de regresión. Y la definición -riesgo grave de regresión-se establecerá reglamentariamente y en atención a criterios científicos contrastados. Que significa esto? Pues que evidentemente, otro aspecto esencial que se deja para el reglamento.

Todo el articulado debería haber tenido en cuenta-y no esperar al reglamento-los riegos potenciales del cambio climático bajo diferentes escenarios en zonas de riesgo, y plantear bajo estos preceptos políticas de adaptación y protección.

España es uno de los países más afectados de la UE por el cambio climático , y mientras otros países con menor riesgo adoptan medidas de protección en su litoral, nosotros hacemos una ley de costas que ignora totalmente los efectos del cambio climático, y consecuentemente sus posibles efectos de inundabilidad en zonas que con la nueva ley son deslindadas.

La obligatoriedad del estado de declarar en situación grave un tramo de costa no debe aplicarse solo a cuando se verifique una regresión grave como se dice en la nueva ley de costas, sino que deben incluirse tramos de costa en los que se produzca una inundablidad frecuente , al menos una vez cada 10 /15 años.

El artículo 13. ter en su apartado 3º da derechos de ocupación de forma excepcional en zonas que no exista riesgo cierto de inundación en los próximos 5 años.

Otra falta de rigor técnico, que significa riesgo cierto? Donde encontramos la definición de riesgo cierto? En ningún apartado.

Es una irresponsabilidad otorgar ocupaciones teniendo en cuenta solo un periodo temporal de 5 años, puesto que con este artículo la playa de Vera podría ocuparse-recordar que hubo una inundación predecible en Vera con víctimas mortales en septiembre de 2012-.

El riesgo de inundación se puede cuantificar, y se tienen los métodos y datos necesarios para realizarlo pero el legislador , de una forma , imagino, intencionada no ha querido hacerlo.

Pero el apartado 4 del mismo artículo-13.ter-ya es un despropósito. Las construcciones amparadas por un derecho de ocupación, existentes en terrenos declarados en situación de regresión grave se mantendrán, siempre que el mar no les alcance o exista riesgo cierto de que lo haga.

Pero quien ha podido redactar semejante irresponsabilidad? Este apartado pone en riesgo la población. Se espera a tomar medidas cuando el mar alcance las poblaciones. Que tipo de principio de precaución es este? El legislador sabe ,puesto que tiene los datos necesarios, que zonas son inundables. Legislar sin tener en cuenta estos datos es aumentar de forma innecesaria los procedimientos por responsabilidad patrimonial y poner en riesgo a los ciudadanos.
Otro de los aspectos que más llaman la atención es la falta de previsión económica de las modificaciones efectuadas.
Por ejemplo, en su apartado 5, -art 13. ter-se dice que en los terrenos declarados en situación de regresión grave, la Administración del Estado podrá realizar actuaciones de defensa o restauración. En este caso podrá imponer contribuciones especiales.

Pero quienes pagarán esas contribuciones especiales? Pues seguramente los contribuyentes, a no ser que la ocupación sea exclusivamente privada.

Tendremos o tendrán-puesto que estamos hablando de 75 años de concesiones-, que pagar nuestros descendientes la falta de previsión económica de un legislador .

En relación a la gestión integrada de las zonas costeras

El informe AEVAL del año 2012 incidía especialmente en la necesidad de avanzar en el GIZC (gestión integrada de las zonas costeras). España ratifico en 2011 el Protocolo relativo a la gestión integrada de zonas costeras del mediterráneo. La ley no mejora la planficación del GIZC.

Silencio positivo en los informes ambientales

Otra de las modificaciones que encuentro muy negativa es la que se realiza en la disposición transitoria primera, en terrenos destinados a instalaciones e industrias dentro del ámbito de aplicación de la Ley 16/2002 de 1 de julio de prevención y control integrado de la contaminación, “ la concesión se otorgará previo informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma,, Si el informe no fuera emitido en el plazo de 3 meses, se procederá de acuerdo al artículo 83.4 de la ley 30/92 de régimen jurídico de las Administraciones públicas.”

Esto significa que si en 3 meses el órgano ambiental no contesta, el silencio es positivo, por lo tanto se concede el informe. Este criterio, aparte de ser muy peligroso ambientalmente, pues estamos hablando de industrias contaminantes (petroquímicas, papeleras, etc) , se opone a toda la legislación de protección ambiental redactada hasta ahora.

Se produce de esta manera un conflicto normativo entre esta nueva ley de costas y la legislación actual de protección ambiental. (ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos)

Núcleos asimilados a suelo urbano

Otro aspecto muy negativo para el medio ambiente y la sostenibilidad es lo redactado en la disposición transitoria primera.

Se equipara núcleos o áreas no clasificadas como suelo urbano a suelo urbano, exigiendo que únicamente cuenten con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica y consolidados en edificación en dos terceras partes de su superficie-en municipios con planeamiento-o en un tercio – en municipios sin planeamiento.

Esta nueva equiparación de núcleos no urbanos a urbanos que no deberían declararse “urbanos” puesto que no lo son, abre la puerta a definir como tramos urbanos a gran parte del litoral mediterráneo español.

Como no hay concreción en referencia al acceso rodado, abastecimiento ..etc exigido, bastaría con un camino de tierra, tubería de 5 litros,etc. ??

Esta imprecisión y ambigüedad en los requisitos exigidos abre la posibilidad a que muchas áreas sean declaradas urbanas Se establece que con unos mínimos requisitos y durante un plazo de 2 años , se pueda aplicar al frente litoral, el mismo régimen que si hubiera tenido clasificación de urbano, a los efectos de reducir tanto la servidumbre de protección a 20 metros como de legalizar y consolidar las construcciones existentes.

Esta nueva disposición crea una absoluta inseguridad jurídica y abre la puerta a otra destrucción masiva del litoral en manos del urbanismo.

La pretendida seguridad jurídica de los propietarios

La reforma de la ley de costas tiene un objetivo muy claro desde el inicio. Contentar a los propietarios cuyas concesiones iban a caducar en el año 2018. No se ha realizado un estudio de si las urbanizaciones fueron adquiridas en su momento conforme a la legalidad vigente o fuera de la misma. Este aspecto tan relevante no ha sido tenido en cuenta. En cambio se ha preferido ir por la vía rápida, en base como se dice durante todo el texto, a la seguridad jurídica.

El problema derivado de las ocupaciones tanto en DPMT como en zona de servidumbre debería haberse resuelto con un análisis exhaustivo de los casos y en consecuencia, una responsabilidad en aquellos casos donde no se respeto la normativa vigente y la indemnización a aquellos legítimos propietarios afectados que si respetaron la normativa vigente.
El problema no va a solucionarse ampliando las concesiones a 75 años puesto que la base del problema de masificación urbanística y construcción en zonas de dominio público no ha sido resuelto.

En conclusión

No se tiene en cuenta el principio de precaución y cautela que debe prevalecer sobre todo en zonas inundables, teniendo en cuenta que cada año hay víctimas mortales por inundaciones.

Se ha legislado sobre el DPMT sin cuantificar las consecuencias de la evolución de los agentes climáticos y sin tener en cuenta la propia dinámica litoral . Tampoco se tiene en cuenta las posibles afecciones por el cambio climático.

No se ha evaluado económicamente los costes de todas las modificaciones propuestas , por lo que es una ley gravosa para los ciudadanos.

Altera y desnaturaliza los 3 elementos básicos de protección del litoral, reduciendo los espacios de DPMT, limitando la servidumbre de protección a 20 metros y ampliando de forma arbitraria las concesiones a 75 años.

No justifica la “supuesta” inseguridad jurídica de la anterior ley de costas del año 88, cuando la ley de costas del 88 ha sido respaldada a nivel judicial.

Es una ley en contra del principio de igualdad de todos los ciudadanos y en perjuicio del interés general, favoreciendo determinados grupos de interés (entre ellos, salineras, cultivos marinos y sector turístico).

Los beneficios que aporta la ley-prohibición de nuevas edificaciones en servidumbre o la cláusula antialgarrobico- son menores a los perjuicios que incorpora.

La ley no es proteccionista ambientalmente. Reduce la servidumbre de protección a 20 metros, liberalizando un bien público y protegiendo intereses privados frente al interés publico.

Es una ley que no ha tenido en cuenta informes científicos y técnicos relevantes como el realizado por AEVAL en el año 2012.

Es una ley que vulnera la constitución (artículo 132 CE), no tiene en cuenta legislación autonómica-planes de ordenación de litoral de algunas comunidades-y vulnera numerosas directivas europeas ( Directiva Marco de Agua, Hábitat, Aves, Riesgo de inundaciones, Calidad aguas de Baño, Evaluación ambiental, acceso a información ambiental...).

En definitiva, es una ley que desprotege la costa, anticonstitucional y que no debería haber sido aprobada.

Abreviatura: DPMT, Dominio público marítimo terrestre

Bibliografía

- Departamento Dinámica Litoral, Universidad de Granada

- Informe AEVAL, estudio en relación a la gestión y funcionamiento de las demarcaciones de costas para la protección del DPMT en su adecuación tanto de la Directiva Marco de Agua como a la Directiva Marco sobre estrategia marina, realizada por AEVAL, Agencia Estatal de evaluación de las políticas públicas y la calidad de los servicios

 

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