La
aprobación de las primeras leyes que regulan
los suelos contaminados, tanto a nivel Estatal como
de la Comunidad Autónoma Vasca, supone un
hito en nuestra historia medioambiental. El “Real
Decreto 9/2005”, aprobado el 14 de Enero en
el Parlamento Español, y la “Ley de
Prevención y Corrección de la Contaminación
del Suelo”, aprobada el día 4 de Febrero
en el Parlamento Vasco, colocan a nuestro país
entre los más activos en la defensa de la
salubridad del suelo, un status que todavía
no alcanzan potencias como Francia o Italia en la
vieja Europa.
El decreto estatal establece la
relación de actividades potencialmente contaminantes,
así como los criterios y estándares
para la declaración de suelos contaminados.
La ley de ámbito autonómico avanza
un protocolo y un sistema de control para prevenir
estos daños y corregir aquellos suelos que
estén ya degradados. Para establecer a este
respecto las responsabilidades y obligaciones, ambas
parten del principio general de “quien contamina,
paga”.
Para los profesionales que hemos
estado trabajando en esta área esta normativa
es absolutamente necesaria para acabar con las consecuencias
que la contaminación del suelo implican,
tanto para la salud de la población como
para el medio ambiente, y era largamente esperada
en tanto que venimos desarrollando desde principios
de los años 90 una amplia actividad en relación
a los suelos contaminados sin cobertura legal.
El suelo es el medio ambiental más desprotegido,
ya que mientras respecto a la contaminación
del aire o del agua existen precedentes legislativos
que datan de la Edad Media, la contaminación
del suelo ha sido un tema del que las autoridades
y la opinión pública se han ido haciendo
conscientes a medida que se han sucedido catástrofes
provocadas por su causa. Esto ha ocurrido a nivel
internacional sobre los años 80, aunque en
nuestro país tendrían que transcurrir
otros 10 años para que se detectaran los
primeros casos y casi otros tantos para que aparezca
formulado por primera vez en un texto legal el concepto
“contaminación del suelo”, en
la Ley 10 de 1998 de Residuos.
Una conciencia tardía
Durante cientos de años el ser humano ha
tomado medidas para evitar la contaminación
del aire y del agua, consciente del perjuicio que
ambas podían suponer para la salud y la vida
humanas. En relación a la contaminación
del aire los antecedentes datan del siglo XV, ligados
con la amplia actividad minera que se desplegaba
en la península y con el aumento que el descubrimiento
de América supuso para el tratamiento y la
depuración de metales. Los minerales metálicos,
de cobre o de mercurio, eran tratados inicialmente
por procesos de calcinación a la intemperie,
trayendo como consecuencia la enfermedad y muerte
temprana de los trabajadores que inhalaban esa atmósfera
contaminada. Para paliar estos efectos derivados
del contacto directo con el aire contaminado, se
comenzaron a desarrollar técnicas de dispersión
del contaminante, existiendo una conciencia muy
temprana en relación a este medio físico.
En el caso del agua, esta conciencia es más
tardía, ya que se puede hablar de los primeros
antecedentes a partir del siglo XVII. Estos están
relacionados también con actividades derivadas
de la minería, como el lavado de minerales
y el vertido posterior de los residuos directamente
a los ríos, afectando a la calidad del agua
que se utilizaba para otros procesos de producción
y para el abastecimiento de poblaciones. Las quejas
de los usuarios por el enturbiamiento de las aguas,
y la comprobación de la pérdida de
su calidad provocó que se tomaran medidas,
como la construcción de balsas o pantanos
de lodos en los que se depositaban los vertidos
del lavado del mineral, manteniéndolos aislados
de las corrientes fluviales.
Derivada de esta conciencia, la necesidad del remediar
y evitar los efectos nocivos de posibles contaminantes
del agua y del aire ha estado presente a lo largo
de la historia y ha sido materia de estudio en relación
con el Medioambiente desde los años 70.
Sin embargo, el del “suelo contaminado”
es un concepto mucho más moderno, del que
no se había oído hablar hace 25 años.
A esta contaminación se le ha llamado “silenciosa”
porque no deja una huella evidente en el momento
en que se provoca, sino que pueden transcurrir años
en los que va migrando por el subsuelo hasta que
surge en forma de efectos nocivos para la salud
humana y el entorno. Es por ello, que la conciencia
de su existencia ha venido ligada a catástrofes
provocadas por su causa y que se descubren hacia
finales de los años 70 y principios de los
80.
Las primeras alertas
En 1.978 sale a la luz en EEUU el primer caso en
relación a los efectos de los suelos contaminados.
Se trata de Love Canal, una población situada
cerca de las cataratas del Niagara, donde un periodista
local empieza a investigar la alta tasas de abortos
de las mujeres de la zona y las raras enfermedades
que aquejaban a la población infantil. Cerca
de 800 familias vivían en el área
residencial y unos 400 alumnos estudiaban anualmente
en el Colegio construido sobre unos terrenos que
se habían utilizado para realizar vertidos
tóxicos y debajo de las cuales había
20.000 toneladas de basura tóxica. Tras clasificar
la zona como de alto riesgo se procedió a
trasladar e indemnizar a la población afectada,
así como a sanear el terreno, para lo que
se presupuestó unos 500 millones de dólares.
El origen de este desastre estaba en 1.892, cuando
se propuso la construcción de un canal de
6 a 7 millas de largo para conducir las aguas del
río y hacer un salto de agua que proporcionara
energía hidroeléctrica. Sin embargo
este proyecto jamás vería la luz,
aunque quedaría una sección del canal
parcialmente cavada. En los años 20 la tierra
fue vendida en subasta pública y se convirtió
en un vertedero municipal y químico hasta
1.953, en que el canal estaba completamente relleno.
Al año siguiente se construyó una
escuela primaria en ese emplazamiento que abrió
sus puertas en 1.955, así como una zona de
viviendas a su alrededor que fue ocupada por unas
800 casas y unos 240 apartamentos. Durante los siguientes
20 años la población se quejaría
constantemente de los olores, y de sustancias que
emergían cerca de la escuela, hasta que la
insistencia de varias asociaciones de vecinos y
un periódico local consigue que se investigue
el hecho.
El 2 de agosto de 1.978, el Departamento del Estado
de York publica una orden para cerrar la escuela,
evacuar a las mujeres embarazadas y a los niños
menores de dos años, recomendando a los residentes
no comer fuera de sus jardines y que pasen un tiempo
limitado en sus sótanos. Era el principio
de una serie de acciones encaminadas a proteger
a la población y a sanear la zona, provocadas
por las protestas, en un caso que se saldaba con
importantes perjuicios para la salud y las vidas
de los habitantes de Love Canal, y que seguiría
vivo los siguientes veinte años hasta su
demolición integral en 1.998.
A partir de este suceso, el Gobierno de los EEUU
desarrolla la primera ley de suelos contaminados
en 1.980: “Cercla 1980”. Se trata de
la “Ley de Respuesta Ambiental Exhaustiva,
Compensación y Responsabilidad Pública”
(Comprehensive Environmental Response, Compesation,
and Liability Act ), que se encarga de lo relacionado
con la limpieza de vertederos de desechos peligrosos
y de definir los mecanismos de respuesta a los vertidos
de desechos peligrosos.
En Europa, se detecta el primer caso de
alerta por la misma época, en 1.980.
En Lekkerkerk, una localidad al este de Rótterdam,
en Holanda, la población se ve afectada con
niveles sanguíneos de hidrocarburos aromáticos
porque sus casas se habían construido sobre
un vertedero de residuos químicos.
En el entorno de esa ciudad había una serie
de huecos de extracción de áridos
que son rellenados con residuos de solventes orgánicos
y metales, hasta que se cubren en su totalidad.
Al igual que en Love Canal, el terreno se urbaniza
y se construye un barrio donde sus habitantes sufren
una serie de anomalías sanitarias a lo largo
del tiempo hasta que se detecta la contaminación
del suelo y la existencia de residuos orgánicos,
todavía activos, que emiten gases que los
vecinos inhalan con efectos muy perjudiciales. En
la limpieza del área afectada se invirtieron
70 millones de dólares.
Como consecuencia se aprueba en 1.983 la ley holandesa
de suelos contaminados: “Soil Clean-Up Act
1983”.
En España, los primeros casos de
contaminación, son de 1.989, relacionados
en su mayoría con las zonas de más
actividad industrial, pero la preocupación
se desata con una explosión ocurrida
en un taller de automóviles de Gernika en
la que murieron dos personas, que había sido
causada por la absorción del terreno de grandes
cantidades de gasolina de una estación
de servicio colindante. A estos casos les sucedieron
otros relacionados con vertidos tóxicos,
hidrocarburos o Lindano.
El caso del Lindano en Vizcaya ilustra perfectamente
los antecedentes en relación a los suelos
contaminados en la península.
El Lindano se comienza a utilizar a finales de los
50 como pesticida en agricultura, veterinaria, etc,
porque es un insecticida de amplio espectro. Su
peligro procede de que es tóxico y tiene
la capacidad de ser almacenado en los seres vivos,
siendo dañino para la salud humana y el medio
ambiente. Además, la relación entre
producto comercial y residuo es de 1 a 9, por lo
que por un kilo de Lindano producido y vendido,
se originan 9 kilos de residuos.
A lo largo de 40 años en Vizcaya hubo dos
empresas que fabricaban lindano y que vertían
los residuos de HCH sin ningún control, tratamiento
ni medida de seguridad. Se calcula que se vertieron
y mezclaron con tierras y residuos unas 82.000 tn
vertidas incontroladamente en 35 puntos, unos 345.000
m2. A partir de los años 80 las autoridades
tomaron cartas en el asunto exigiendo el cumplimiento
de la ley de residuos y prohibiéndoles sacar
materia de su planta, por lo que una de ellas empezó
a almacenarla dentro hasta el cierre definitivo
a finales de los años 80, permaneciendo en
estado puro 4.500 toneladas de residuos en su interior,
siendo 12.000 m2 la superficie afectada.
El Gobierno Vasco realizó un plan especial
de Lindano con un presupuesto de más de 13.000
millones de pesetas para sanear el terreno y confinar
los residuos en celdas de seguridad, haciendo desaparecer
la producción de este compuesto químico,
pero teniendo que asumir un pasivo medioambiental
que todavía permanece.
Esta suma de hechos supuso en su día la concienciación
definitiva en la necesidad de regular los suelos
que ha conducido a la promulgación de la
nueva “Ley de Prevención y Corrección
de la Contaminación del Suelo” de la
CAPV; una normativa que se ha venido gestando durante
los últimos 20 años.
Una década hacia
la normativa
En 1.986 se publica en España la “Ley
básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos”,
un poco más tarde que las normativas de EEUU
y Holanda, donde todavía el concepto de suelo
contaminado no se menciona. Este concepto seguiría
sin aparecer en el “Plan Nacional de Residuos
Industriales” que se desarrolla en 1.989.
Habría que esperar a la “Ley de Residuos
10/1998” para que se introduzca por primera
vez esta figura en un texto legal, a la vez que
empieza a regularse a través de un articulado
mínimo.
Pero a pesar de que habría de transcurrir
25 años entre las primeras regulaciones a
nivel internacional y la que se acaba de aprobar
en nuestro país, se ha estado trabajando
desde principio de los 90 intensamente en el área
de los suelos contaminados a través de varias
actuaciones.
En 1.992 el Ministerio de Obras Públicas,
Transporte y Medio Ambiente de entonces realiza
el “Inventario Nacional de Suelos Contaminados”.
El Inventario Nacional se basó en la identificación
de las actividades potencialmente contaminantes
por generar residuos tóxicos y peligrosos,
utilizando los listados del Código Nacional
de Actividades Económicas, CNAE, y del registro
industrial, de donde se obtienen los focos de terrenos
potencialmente contaminados por las mismas. Este
primer censo se amplía en consultas a las
Comunidades Autónomas sobre los diversos
puntos donde se habían registrado accidentes
susceptibles de haber contaminado el suelo. Con
esta información, se obtuvo un mapa de España
donde se detallaba la situación al respecto
en relación a: el tipo de contaminación
existente, a los aspectos sobre el medio hídrico,
el uso del suelo, los sistemas de tratamiento evaluados
y las necesidades de infraestructuras y programas
de actuación. De este diagnóstico
se priorizan aquellas actuaciones, de saneamiento
o caracterización en los emplazamientos que
se encontraban en peores condiciones.
Como resultado de este inventario se identificaron
e inventariaron 18.142 actividades industriales
que son focos potenciales de generar suelos contaminados
y se detectaron 4.532 emplazamientos como potencialmente
contaminados, de los que 250 fueron sometidos a
un proceso de caracterización y otros 61
eran objeto de actuaciones posteriores.
Realizado el inventario, se desarrolla en
1.995 el “Plan Nacional de Recuperación
de Suelos Contaminados” para la siguiente
década, 1.995-2.005. Los instrumentos
básicos de este plan serían, entre
otros:
20- La canalización de financiación
para inversiones públicas y privadas y la
aportación de recursos presupuestarios de
la Secretaría de Estado de Medio Ambiente
y Vivienda, así como la obtención
de ayudas del Fondo de Cohesión
21- La potenciación de las
actuaciones de las CCAA, así como de otros
departamentos de la Administración Central,
que por su contenido puedan contribuir al buen éxito
del plan.
22- La trasposición de normativa
comunitaria correspondiente a legislación
básica pendiente de incorporación
al derecho interno, y en particular la relativa
a residuos peligrosos.
Este Plan nace de establecer como objetivo prioritario
la protección del suelo y se plantea como
objetivos para el 2.005 la caracterización
de otros 1.650 emplazamientos y la recuperación
de 275 suelos contaminados, dando prioridad a los
61 emplazamientos anteriormente identificados. Para
ello establece un presupuesto necesario de 132.000
millones de pesetas a distribuir entre las principales
líneas de actuación propuestas:
23- Aprobación de normativa
específica adecuada
24- Apoyo a la I+D dirigida a la
caracterización de suelos
25- Avance en la identificación
y caracterización de suelos contaminados
26- Definición y desarrollo
de las actuaciones de recuperación y saneamiento
27- Control y vigilancia de los
emplazamientos identificados hasta su saneamiento
28- Iniciativas en el marco de
la legislación vigente contra los responsables
de la contaminación del suelo.
De este Plan es el antecedente directo
de la Ley 10/1998 de Residuos, donde se contempla
por primera vez la figura de la contaminación
del suelo, así como el actual Real Decreto
9/2005, la primera ley cuyo objeto es la prevención
y protección de la calidad del suelo.
El suelo: un factor a tener
muy en cuenta
A nivel europeo no existe una Directiva Marco para
los suelos contaminados. Existe un documento denominado
"Comunicación de la Comisión
al Consejo, el Parlamento Europeo, el Comité
Económico y Social y el Comité de
las Regiones: Hacia una estrategia temática
para la protección del suelo" que fue
presentado, en su primer borrador, en el semestre
de la Presidencia Europea Española, en el
2.002 en Soria, dentro del marco de las iniciativas
de “Soria por el desarrollo sostenible”.
Posteriormente este documento fue refrendado por
todos los Ministros de la UE en Mallorca, y hoy
constituye la base de una futura directiva comunitaria.
España se suma con las dos nuevas normativas
del 2.005 al resto de países que disponen
de regulación en esta materia: Holanda, Alemania,
Reino Unido… quedando todavía bastantes
socios por incorporarse, incluidos Italia y Francia,
potencias netamente industriales.
La publicación del “Real Decreto 9/2005”
supone que el suelo es ya un factor muy a tener
en cuenta dentro de las obligaciones de las organizaciones.
En él se establece la relación de
actividades potencialmente contaminantes, así
como los criterios y estándares para la declaración
de suelos contaminados. Según esta normativa,
las empresas que se dedican a 105 actividades identificadas
como potencialmente contaminantes están obligadas
a presentar un informe preliminar ante el órgano
competente de su Comunidad Autónoma. Un informe
para el que tienen un plazo de 2 años y donde
se deben incluir datos como las materias que se
utilizan, la red de drenaje, si el suelo está
pavimentado o no, el tipo de almacenamiento, la
cantidad de productos peligrosos utilizados…
Además, también están obligadas
a presentar dicho informe las empresas que almacenen
más de 50.000 litros de combustible o que
consuman más de 300.000 litros al año.
Una vez presentado este, al órgano competente
le corresponde emitir, en caso oportuno, la declaración
de suelo contaminado o la conveniencia de presentar
informes periódicos. Si se declara un suelo
potencialmente contaminado, la empresa deberá
realizar las actuaciones necesarias para tratar
dicha contaminación. La situación
de suelo contaminado constará como nota al
margen en el registro de la propiedad hasta su descontaminación,
sabiendo su propietario que mientras no se le de
solución efectiva no podrá realizar
ninguna operación de compra venta, ampliación
o cambio de uso del terreno.
Esta es por tanto una ley que afecta de lleno a
la empresa, prácticamente a toda la industria
y a sectores muy amplios como el de la construcción
en cuanto a ámbito de aplicación.
Para muchas organizaciones supone que tienen que
contar con “el suelo” como un posible
coste asimilable a otros derivados de su actividad.
Es previsible que esto suponga cierta incertidumbre
en el mundo empresarial, aunque con anterioridad
a esta normativa haya sido mucha la iniciativa privada
para realizar actuaciones en los terrenos motivados,
entre otros factores, por la implantación
de sistemas de calidad como la ISO 14000.
En este contexto, creemos fundamental hacer llegar
al mundo empresarial como profesionales dos reflexiones:
por un lado proporcionarles toda la información
concerniente a la propia normativa, con las consecuencias
prácticas que de ello se deriva en cada caso,
para que se sitúen en las condiciones actuales.
Por otro, transmitir que aunque esta normativa sea
muy reciente, el área de actividad de los
suelos contaminados cuenta con más de una
década de experiencias en nuestro país
en las que hemos avanzado mucho; tanto en los procedimientos
para la caracterización y el diagnóstico
como en las propias técnicas de saneamiento.
El nuestro es un sector de actividad relativamente
joven pero muy desarrollado, con profesionales capaces
de dar respuestas adecuadas a las nuevas necesidades
que se plantean.
Por otro lado, no queremos terminar sin hacer una
lectura más amplia del importante salto cualitativo
que la nueva normativa supone a nivel Medio Ambiental
y, por tanto, también a nivel social, ya
que su entrada en vigor va a significar tanto el
saneamiento de los emplazamientos en estado crítico
heredados de la pasada actividad industrial, como
la prevención de futuros activos contaminantes,
mejorando con ello la salubridad presente y futura
del terreno donde habitamos hoy y habitarán
mañana las siguientes generaciones.
