La
aprobación de las primeras leyes que regulan
los suelos contaminados, tanto a nivel Estatal como
de la Comunidad Autónoma Vasca, supone un hito
en nuestra historia medioambiental. El “Real
Decreto 9/2005”, aprobado el 14 de Enero en
el Parlamento Español, y la “Ley de Prevención
y Corrección de la Contaminación del
Suelo”, aprobada el día 4 de Febrero
en el Parlamento Vasco, colocan a nuestro país
entre los más activos en la defensa de la salubridad
del suelo, un status que todavía no alcanzan
potencias como Francia o Italia en la vieja Europa.
El decreto estatal establece la relación
de actividades potencialmente contaminantes, así
como los criterios y estándares para la declaración
de suelos contaminados. La ley de ámbito autonómico
avanza un protocolo y un sistema de control para prevenir
estos daños y corregir aquellos suelos que
estén ya degradados. Para establecer a este
respecto las responsabilidades y obligaciones, ambas
parten del principio general de “quien contamina,
paga”.
Para los profesionales que hemos estado
trabajando en esta área esta normativa es absolutamente
necesaria para acabar con las consecuencias que la
contaminación del suelo implican, tanto para
la salud de la población como para el medio
ambiente, y era largamente esperada en tanto que venimos
desarrollando desde principios de los años
90 una amplia actividad en relación a los suelos
contaminados sin cobertura legal.
El suelo es el medio ambiental más desprotegido,
ya que mientras respecto a la contaminación
del aire o del agua existen precedentes legislativos
que datan de la Edad Media, la contaminación
del suelo ha sido un tema del que las autoridades
y la opinión pública se han ido haciendo
conscientes a medida que se han sucedido catástrofes
provocadas por su causa. Esto ha ocurrido a nivel
internacional sobre los años 80, aunque en
nuestro país tendrían que transcurrir
otros 10 años para que se detectaran los primeros
casos y casi otros tantos para que aparezca formulado
por primera vez en un texto legal el concepto “contaminación
del suelo”, en la Ley 10 de 1998 de Residuos.
Una conciencia tardía
Durante cientos de años el ser humano ha tomado
medidas para evitar la contaminación del aire
y del agua, consciente del perjuicio que ambas podían
suponer para la salud y la vida humanas. En relación
a la contaminación del aire los antecedentes
datan del siglo XV, ligados con la amplia actividad
minera que se desplegaba en la península y
con el aumento que el descubrimiento de América
supuso para el tratamiento y la depuración
de metales. Los minerales metálicos, de cobre
o de mercurio, eran tratados inicialmente por procesos
de calcinación a la intemperie, trayendo como
consecuencia la enfermedad y muerte temprana de los
trabajadores que inhalaban esa atmósfera contaminada.
Para paliar estos efectos derivados del contacto directo
con el aire contaminado, se comenzaron a desarrollar
técnicas de dispersión del contaminante,
existiendo una conciencia muy temprana en relación
a este medio físico.
En el caso del agua, esta conciencia es más
tardía, ya que se puede hablar de los primeros
antecedentes a partir del siglo XVII. Estos están
relacionados también con actividades derivadas
de la minería, como el lavado de minerales
y el vertido posterior de los residuos directamente
a los ríos, afectando a la calidad del agua
que se utilizaba para otros procesos de producción
y para el abastecimiento de poblaciones. Las quejas
de los usuarios por el enturbiamiento de las aguas,
y la comprobación de la pérdida de su
calidad provocó que se tomaran medidas, como
la construcción de balsas o pantanos de lodos
en los que se depositaban los vertidos del lavado
del mineral, manteniéndolos aislados de las
corrientes fluviales.
Derivada de esta conciencia, la necesidad del remediar
y evitar los efectos nocivos de posibles contaminantes
del agua y del aire ha estado presente a lo largo
de la historia y ha sido materia de estudio en relación
con el Medioambiente desde los años 70.
Sin embargo, el del “suelo contaminado”
es un concepto mucho más moderno, del que no
se había oído hablar hace 25 años.
A esta contaminación se le ha llamado “silenciosa”
porque no deja una huella evidente en el momento en
que se provoca, sino que pueden transcurrir años
en los que va migrando por el subsuelo hasta que surge
en forma de efectos nocivos para la salud humana y
el entorno. Es por ello, que la conciencia de su existencia
ha venido ligada a catástrofes provocadas por
su causa y que se descubren hacia finales de los años
70 y principios de los 80.
Las primeras alertas
En 1.978 sale a la luz en EEUU el primer caso en relación
a los efectos de los suelos contaminados.
Se trata de Love Canal, una población situada
cerca de las cataratas del Niagara, donde un periodista
local empieza a investigar la alta tasas de abortos
de las mujeres de la zona y las raras enfermedades
que aquejaban a la población infantil. Cerca
de 800 familias vivían en el área residencial
y unos 400 alumnos estudiaban anualmente en el Colegio
construido sobre unos terrenos que se habían
utilizado para realizar vertidos tóxicos y
debajo de las cuales había 20.000 toneladas
de basura tóxica. Tras clasificar la zona como
de alto riesgo se procedió a trasladar e indemnizar
a la población afectada, así como a
sanear el terreno, para lo que se presupuestó
unos 500 millones de dólares.
El origen de este desastre estaba en 1.892, cuando
se propuso la construcción de un canal de 6
a 7 millas de largo para conducir las aguas del río
y hacer un salto de agua que proporcionara energía
hidroeléctrica. Sin embargo este proyecto jamás
vería la luz, aunque quedaría una sección
del canal parcialmente cavada. En los años
20 la tierra fue vendida en subasta pública
y se convirtió en un vertedero municipal y
químico hasta 1.953, en que el canal estaba
completamente relleno. Al año siguiente se
construyó una escuela primaria en ese emplazamiento
que abrió sus puertas en 1.955, así
como una zona de viviendas a su alrededor que fue
ocupada por unas 800 casas y unos 240 apartamentos.
Durante los siguientes 20 años la población
se quejaría constantemente de los olores, y
de sustancias que emergían cerca de la escuela,
hasta que la insistencia de varias asociaciones de
vecinos y un periódico local consigue que se
investigue el hecho.
El 2 de agosto de 1.978, el Departamento del Estado
de York publica una orden para cerrar la escuela,
evacuar a las mujeres embarazadas y a los niños
menores de dos años, recomendando a los residentes
no comer fuera de sus jardines y que pasen un tiempo
limitado en sus sótanos. Era el principio de
una serie de acciones encaminadas a proteger a la
población y a sanear la zona, provocadas por
las protestas, en un caso que se saldaba con importantes
perjuicios para la salud y las vidas de los habitantes
de Love Canal, y que seguiría vivo los siguientes
veinte años hasta su demolición integral
en 1.998.
A partir de este suceso, el Gobierno de los EEUU desarrolla
la primera ley de suelos contaminados en 1.980: “Cercla
1980”. Se trata de la “Ley de Respuesta
Ambiental Exhaustiva, Compensación y Responsabilidad
Pública” (Comprehensive Environmental
Response, Compesation, and Liability Act ), que se
encarga de lo relacionado con la limpieza de vertederos
de desechos peligrosos y de definir los mecanismos
de respuesta a los vertidos de desechos peligrosos.
En Europa, se detecta el primer caso de alerta
por la misma época, en 1.980. En Lekkerkerk,
una localidad al este de Rótterdam, en Holanda,
la población se ve afectada con niveles sanguíneos
de hidrocarburos aromáticos porque sus casas
se habían construido sobre un vertedero de
residuos químicos.
En el entorno de esa ciudad había una serie
de huecos de extracción de áridos que
son rellenados con residuos de solventes orgánicos
y metales, hasta que se cubren en su totalidad. Al
igual que en Love Canal, el terreno se urbaniza y
se construye un barrio donde sus habitantes sufren
una serie de anomalías sanitarias a lo largo
del tiempo hasta que se detecta la contaminación
del suelo y la existencia de residuos orgánicos,
todavía activos, que emiten gases que los vecinos
inhalan con efectos muy perjudiciales. En la limpieza
del área afectada se invirtieron 70 millones
de dólares.
Como consecuencia se aprueba en 1.983 la ley holandesa
de suelos contaminados: “Soil Clean-Up Act 1983”.
En España, los primeros casos de contaminación,
son de 1.989, relacionados en su mayoría
con las zonas de más actividad industrial,
pero la preocupación se desata con
una explosión ocurrida en un taller de automóviles
de Gernika en la que murieron dos personas, que había
sido causada por la absorción del terreno de
grandes cantidades de gasolina de una estación
de servicio colindante. A estos casos les sucedieron
otros relacionados con vertidos tóxicos, hidrocarburos
o Lindano.
El caso del Lindano en Vizcaya ilustra perfectamente
los antecedentes en relación a los suelos contaminados
en la península.
El Lindano se comienza a utilizar a finales de los
50 como pesticida en agricultura, veterinaria, etc,
porque es un insecticida de amplio espectro. Su peligro
procede de que es tóxico y tiene la capacidad
de ser almacenado en los seres vivos, siendo dañino
para la salud humana y el medio ambiente. Además,
la relación entre producto comercial y residuo
es de 1 a 9, por lo que por un kilo de Lindano producido
y vendido, se originan 9 kilos de residuos.
A lo largo de 40 años en Vizcaya hubo dos empresas
que fabricaban lindano y que vertían los residuos
de HCH sin ningún control, tratamiento ni medida
de seguridad. Se calcula que se vertieron y mezclaron
con tierras y residuos unas 82.000 tn vertidas incontroladamente
en 35 puntos, unos 345.000 m2. A partir de los años
80 las autoridades tomaron cartas en el asunto exigiendo
el cumplimiento de la ley de residuos y prohibiéndoles
sacar materia de su planta, por lo que una de ellas
empezó a almacenarla dentro hasta el cierre
definitivo a finales de los años 80, permaneciendo
en estado puro 4.500 toneladas de residuos en su interior,
siendo 12.000 m2 la superficie afectada.
El Gobierno Vasco realizó un plan especial
de Lindano con un presupuesto de más de 13.000
millones de pesetas para sanear el terreno y confinar
los residuos en celdas de seguridad, haciendo desaparecer
la producción de este compuesto químico,
pero teniendo que asumir un pasivo medioambiental
que todavía permanece.
Esta suma de hechos supuso en su día la concienciación
definitiva en la necesidad de regular los suelos que
ha conducido a la promulgación de la nueva
“Ley de Prevención y Corrección
de la Contaminación del Suelo” de la
CAPV; una normativa que se ha venido gestando durante
los últimos 20 años.
Una década hacia la
normativa
En 1.986 se publica en España la “Ley
básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos”,
un poco más tarde que las normativas de EEUU
y Holanda, donde todavía el concepto de suelo
contaminado no se menciona. Este concepto seguiría
sin aparecer en el “Plan Nacional de Residuos
Industriales” que se desarrolla en 1.989. Habría
que esperar a la “Ley de Residuos 10/1998”
para que se introduzca por primera vez esta figura
en un texto legal, a la vez que empieza a regularse
a través de un articulado mínimo.
Pero a pesar de que habría de transcurrir 25
años entre las primeras regulaciones a nivel
internacional y la que se acaba de aprobar en nuestro
país, se ha estado trabajando desde principio
de los 90 intensamente en el área de los suelos
contaminados a través de varias actuaciones.
En 1.992 el Ministerio de Obras Públicas,
Transporte y Medio Ambiente de entonces realiza el
“Inventario Nacional de Suelos Contaminados”.
El Inventario Nacional se basó en la identificación
de las actividades potencialmente contaminantes por
generar residuos tóxicos y peligrosos, utilizando
los listados del Código Nacional de Actividades
Económicas, CNAE, y del registro industrial,
de donde se obtienen los focos de terrenos potencialmente
contaminados por las mismas. Este primer censo se
amplía en consultas a las Comunidades Autónomas
sobre los diversos puntos donde se habían registrado
accidentes susceptibles de haber contaminado el suelo.
Con esta información, se obtuvo un mapa de
España donde se detallaba la situación
al respecto en relación a: el tipo de contaminación
existente, a los aspectos sobre el medio hídrico,
el uso del suelo, los sistemas de tratamiento evaluados
y las necesidades de infraestructuras y programas
de actuación. De este diagnóstico se
priorizan aquellas actuaciones, de saneamiento o caracterización
en los emplazamientos que se encontraban en peores
condiciones.
Como resultado de este inventario se identificaron
e inventariaron 18.142 actividades industriales que
son focos potenciales de generar suelos contaminados
y se detectaron 4.532 emplazamientos como potencialmente
contaminados, de los que 250 fueron sometidos a un
proceso de caracterización y otros 61 eran
objeto de actuaciones posteriores.
Realizado el inventario, se desarrolla en
1.995 el “Plan Nacional de Recuperación
de Suelos Contaminados” para la siguiente década,
1.995-2.005. Los instrumentos básicos de este
plan serían, entre otros:
20- La canalización de financiación
para inversiones públicas y privadas y la aportación
de recursos presupuestarios de la Secretaría
de Estado de Medio Ambiente y Vivienda, así
como la obtención de ayudas del Fondo de Cohesión
21- La potenciación de las
actuaciones de las CCAA, así como de otros
departamentos de la Administración Central,
que por su contenido puedan contribuir al buen éxito
del plan.
22- La trasposición de normativa
comunitaria correspondiente a legislación básica
pendiente de incorporación al derecho interno,
y en particular la relativa a residuos peligrosos.
Este Plan nace de establecer como objetivo prioritario
la protección del suelo y se plantea como objetivos
para el 2.005 la caracterización de otros 1.650
emplazamientos y la recuperación de 275 suelos
contaminados, dando prioridad a los 61 emplazamientos
anteriormente identificados. Para ello establece un
presupuesto necesario de 132.000 millones de pesetas
a distribuir entre las principales líneas de
actuación propuestas:
23- Aprobación de normativa
específica adecuada
24- Apoyo a la I+D dirigida a la
caracterización de suelos
25- Avance en la identificación
y caracterización de suelos contaminados
26- Definición y desarrollo
de las actuaciones de recuperación y saneamiento
27- Control y vigilancia de los emplazamientos
identificados hasta su saneamiento
28- Iniciativas en el marco de la
legislación vigente contra los responsables
de la contaminación del suelo.
De este Plan es el antecedente directo de
la Ley 10/1998 de Residuos, donde se contempla por
primera vez la figura de la contaminación del
suelo, así como el actual Real Decreto 9/2005,
la primera ley cuyo objeto es la prevención
y protección de la calidad del suelo.
El suelo: un factor a tener
muy en cuenta
A nivel europeo no existe una Directiva Marco para
los suelos contaminados. Existe un documento denominado
"Comunicación de la Comisión al
Consejo, el Parlamento Europeo, el Comité Económico
y Social y el Comité de las Regiones: Hacia
una estrategia temática para la protección
del suelo" que fue presentado, en su primer borrador,
en el semestre de la Presidencia Europea Española,
en el 2.002 en Soria, dentro del marco de las iniciativas
de “Soria por el desarrollo sostenible”.
Posteriormente este documento fue refrendado por todos
los Ministros de la UE en Mallorca, y hoy constituye
la base de una futura directiva comunitaria.
España se suma con las dos nuevas normativas
del 2.005 al resto de países que disponen de
regulación en esta materia: Holanda, Alemania,
Reino Unido… quedando todavía bastantes
socios por incorporarse, incluidos Italia y Francia,
potencias netamente industriales.
La publicación del “Real Decreto 9/2005”
supone que el suelo es ya un factor muy a tener en
cuenta dentro de las obligaciones de las organizaciones.
En él se establece la relación de actividades
potencialmente contaminantes, así como los
criterios y estándares para la declaración
de suelos contaminados. Según esta normativa,
las empresas que se dedican a 105 actividades identificadas
como potencialmente contaminantes están obligadas
a presentar un informe preliminar ante el órgano
competente de su Comunidad Autónoma. Un informe
para el que tienen un plazo de 2 años y donde
se deben incluir datos como las materias que se utilizan,
la red de drenaje, si el suelo está pavimentado
o no, el tipo de almacenamiento, la cantidad de productos
peligrosos utilizados… Además, también
están obligadas a presentar dicho informe las
empresas que almacenen más de 50.000 litros
de combustible o que consuman más de 300.000
litros al año. Una vez presentado este, al
órgano competente le corresponde emitir, en
caso oportuno, la declaración de suelo contaminado
o la conveniencia de presentar informes periódicos.
Si se declara un suelo potencialmente contaminado,
la empresa deberá realizar las actuaciones
necesarias para tratar dicha contaminación.
La situación de suelo contaminado constará
como nota al margen en el registro de la propiedad
hasta su descontaminación, sabiendo su propietario
que mientras no se le de solución efectiva
no podrá realizar ninguna operación
de compra venta, ampliación o cambio de uso
del terreno.
Esta es por tanto una ley que afecta de lleno a la
empresa, prácticamente a toda la industria
y a sectores muy amplios como el de la construcción
en cuanto a ámbito de aplicación. Para
muchas organizaciones supone que tienen que contar
con “el suelo” como un posible coste asimilable
a otros derivados de su actividad. Es previsible que
esto suponga cierta incertidumbre en el mundo empresarial,
aunque con anterioridad a esta normativa haya sido
mucha la iniciativa privada para realizar actuaciones
en los terrenos motivados, entre otros factores, por
la implantación de sistemas de calidad como
la ISO 14000.
En este contexto, creemos fundamental hacer llegar
al mundo empresarial como profesionales dos reflexiones:
por un lado proporcionarles toda la información
concerniente a la propia normativa, con las consecuencias
prácticas que de ello se deriva en cada caso,
para que se sitúen en las condiciones actuales.
Por otro, transmitir que aunque esta normativa sea
muy reciente, el área de actividad de los suelos
contaminados cuenta con más de una década
de experiencias en nuestro país en las que
hemos avanzado mucho; tanto en los procedimientos
para la caracterización y el diagnóstico
como en las propias técnicas de saneamiento.
El nuestro es un sector de actividad relativamente
joven pero muy desarrollado, con profesionales capaces
de dar respuestas adecuadas a las nuevas necesidades
que se plantean.
Por otro lado, no queremos terminar sin hacer una
lectura más amplia del importante salto cualitativo
que la nueva normativa supone a nivel Medio Ambiental
y, por tanto, también a nivel social, ya que
su entrada en vigor va a significar tanto el saneamiento
de los emplazamientos en estado crítico heredados
de la pasada actividad industrial, como la prevención
de futuros activos contaminantes, mejorando con ello
la salubridad presente y futura del terreno donde
habitamos hoy y habitarán mañana las
siguientes generaciones.
